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记中山律师首次“全程”参与制定地方性法规——评析律师提供公共法律服务新方向(2016.8.4)
发布时间:2016/8/8 阅读人数: 483

         广东保信律师事务所   凌焕彬  郑静霞

    2015年3月19日,在第十二届全国人大三次闭幕会议上,全国人大比照设区的市地方立法权范围,赋予了中山市地方立法权。虽然地区立法政策实施已有一段时间,但立法权真正落地到地级市却是第一次。

    为了响应首批地方性法规立法工作号召,为了保障公共利益、完善社会需求,为了填补上位法与当地民生发展衔接不到位,2015年10月,中山市供电局向市人大常委办公室提交了《中山市电力设施保护条例》的立法建议。经过多次调研、分析,在2016年2月,市人大常委会确定将该项目列入2016年度中山市立法工作计划。

    而广东保信律师事务所作为中山市供电局十多年的法律顾问,一直致力于电力行业法律研究与纠纷处理,由律师凌焕彬、黄嘉焯、郑静霞等为主的律师团队更是在多年实践中获得了丰富经验,对于电力相关法律法规运用自如,同时对于目前电力法律领域的缺漏之处有着敏锐的观察力。因此当得知中山市承接了地方立法权之后,凌律师团队凭借多年服务经验与相关知识储备量积极为顾问单位中山供电局建言献策,主动参与到该项目的立法全过程中。

    在确定参与项目立法过程中之后,保信律师所迅速组建了具有针对性的专门立法项目团队,团队内不仅囊括了与供电局长期合作的团队律师,还包括多年来为政府提供法律服务、有着丰富非诉经验及深厚文字功底的王金府、王旗、殷坤仪律师,以及知识涉猎面极其广泛的新晋青年律师等共同参与本项目的立法工作。

    自参与到立法过程以来,从审阅电力保护相关法律与各地相似条例,到立法草案的编制,到与各部门单位的访谈,到立法草案的修改注释,从收集领导看法到听取基层意见,从伏案编写到现场调研,均由团队律师全程跟进,团队内每位律师都为此付诸大量心血。而《中山市电力设施保护条例(草案)》在人大常委会一审的顺利通过,更是实实在在地肯定了这段时间大家所付出的努力。

    在这段时间内,虽然辛苦,但参与的各个律师也是收获颇丰厚,我们对于律师如何参与立法、如何打开立法这一公共法律服务项目新局面也有一些新的感悟。

    考虑到立法项目的特殊性,可以粗略将律师参与立法项目分为两个主要过程,一为前期准备,二为具体实施。

    所谓前期准备其实只有两部分——专业方向确定与团队组建。从《中山市电力设施保护条例(草案)》立项到一审通过不足5个月时间,中间历经各项调研却没有任何拖沓,不得不说很大部分获益于凌焕彬律师团队多年来与中山供电局合作的经验,长年累月地处理类似事务,在立项题目一确定下来之后,就能够心照不宣地领会项目目的、要求及社会效应,从而确定立法研究方向,之后无论是法条检索、上位法查漏补缺或是其他地区已有地方性法规的比照参考,都可以准确、效率地展开,有效避免无用功。

    另一方面,在团队组建上,项目参与者贵精不贵多,在项目专业领域有丰富经验的人,效用远超过各个同事之间的“集思广益”,毕竟立法项目还是需要保持在一个框架内,而不是头脑风暴。此次立法项目团队,主办律师共五位,其中四位有着十年以上执业经验,且立足于中山数年,对中山的风土人情、民生文化都有深入了解,这样一来就比较容易兼顾各方权益,思考方位也更加全面。同时,在团队组建时,也包含了新晋青年律师,对于打破固有思维和长期处在同一模式下而产生的“有色眼镜”有着极大作用,在避免经验主义的同时,能够更好地适应委托单位提出的新要求并协助处理如工作周报、会议纪要、工作日志等材料。

    此外特别值得一提的是,参与律师除了专业的知识素养和缜密的思维逻辑这两项基本能力外,还需要同时具备耐心和社会责任感。5个月时间说多不多,但说少也绝不少,期间要翻阅全国范围内类似的地方性条款,要根据供电专业工作人员的意见做相应修改,条款内容既要全面又要尽力减少重复性,仅仅是一审稿,我们就做了 次修改注释,并逐步精炼条文表述,查找冲突点并解决问题。如果没有团队内律师的耐心、细致、相互包容、相互探讨,可能到现在都还为了一个问题争得面红耳赤。

    社会责任感则是培养于多年的工作经验,只有一名律师在基层辗转多年,才有可能把社会效益摆在经济效益之上,而这种心态是符合立法本质的——保障绝大部分人民群众的利益。不然将会造成南辕北辙的情况。

    具体实施部分也可以分为两部分——确定参与途径、正式开展工作。

    目前来说,律师参与立法途径还是比较狭窄的,更多的可能是间接参与,即为草案提供意见、参与访谈或为草案过审进行修改等某个或多个阶段。但真正的从立项、调研、起草、编制到修改到审核全部由律师操刀的,在中山的确是开了“首次”的先河。作为主办律师团队,在没有相关经验却又任务繁重的情况下,要交出一份令人满意的答卷不可谓之不辛苦。但辛苦是有回报的,能够直接参与到立法全过程,相对的对这个项目领域内各类法律关系都会有全面的梳理。对于立法项目的过程流转、必备事宜也会一一接触到,对于未来打开公共法律服务新道路有着不可小觑的作用。

    在前面我们多次提到,为了这个立法项目,除草案编制外,我们还翻阅了大量资料进行比照,多次与电力行业专业领域人员进行沟通,积极参与与人大代表、市政等相关部门的交流,不断地进行修改、注释,对照法条前后对应性,精细度甚至可以说到抠字眼的程度,但也只有这样,才能使一部地方性法规无论在内容还是文义表达上都做到没有歧义,无可挑剔。

    知易行难,工作内容概括下来大概也是这么几个审阅资料、编写草案、调研考察、修改注释、编写工作日志的往复循环的过程,可就是这样简单的环节,却在开展每一步时都有新的收获。

    比如在调研阶段,我们既走访供电局内设部门如计划部、工程部、基建部等部门,同样走访下属镇区各供电公司,听取各专业部门、下设公司专业意见,分析法规的实操性,也会到电力设施设置现场查看中山的电力设施架设现状与风险隐患;我们既会与司法局、经信局积极沟通,了解中山市现在适用的法律法规,也会前往深圳、珠海等有立法先驱经验的城市“取经”;每一次参加调研,不仅在会议进行时全神贯注聆听建议,更会在会后加班加点赶制工作周报与日志,牢牢记下每一个具有建设性的提议并在团队内流转探讨可行性.........仅仅是这个阶段,就已经占用了大量的时间和人力,最忙碌的那段时间,一周之内安排到十几个不同的单位、部门进行沟通协调是很常见的事,而这些协调往往都占用半天乃至一整天的时间。更不用说整合意见后的修改注释耗费了多长时间。

    说辛苦吗?当然辛苦。但我们相信这个辛苦是一定会有回报的!《中山市电力设施保护条例》未来能够顺利过审并实施将是对长久以来工作的最大回报,因为这将会把律师这个行业更加和谐自然地融入到中国法治建设中,律师不再是仅仅依靠生效法律法规来维权,对可能存在疏漏或脱轨的法律法规不再是一筹莫展,而可以通过合法途径建言献策做到真正的法律风险防控。

    律师直接参与立法这一道路虽然也会存在一定的问题与需要改进的地方,可处于萌芽生长阶段,这些可能发生的问题尚不足为惧,未来道路虽然两侧荆棘,但只要找准那条路,一路披荆斩棘就必定能看到鲜花盛开。

 
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